編者按：同一片土地，卻交疊著多個(gè)互相“打架”的規(guī)劃——四川省南江縣一省級風(fēng)景區(qū)里還有大片采礦區(qū)，在風(fēng)景區(qū)規(guī)劃中是生態(tài)保護(hù)和旅游用地，在當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源利用規(guī)劃中卻是采礦區(qū)。土地性質(zhì)說不清，這些地就沒法好好利用。各類空間性規(guī)劃，背后都有各方的利益訴求。當(dāng)生態(tài)保護(hù)遭遇了權(quán)限和利益糾葛，到底該誰為誰讓步？此類事件也并不少見，在湖南也曾經(jīng)發(fā)生過采砂區(qū)與洞庭湖江豚保護(hù)區(qū)重疊的事件（相關(guān)閱讀：湖南采砂區(qū)與洞庭湖江豚保護(hù)區(qū)重疊 水利廳稱沒影響），洞庭湖中僅剩的約90頭江豚，與挖砂船爭搶生存空間。如今，四川南江也遇到了同樣的問題，生態(tài)保護(hù)與礦山開采，該何去何從？
四川省南江縣規(guī)劃局副局長趙文波至今仍記得，一次會議上，不同規(guī)劃編制部門就光霧山風(fēng)景名勝區(qū)的開發(fā)拍桌子瞪眼睛的場景。
一方堅(jiān)持應(yīng)規(guī)劃足夠的服務(wù)接待設(shè)施，“一到紅葉節(jié)，大批旅客就在洗腳房睡椅子，能有床鋪蓋都算運(yùn)氣，不建旅館咋得行？”另一方則堅(jiān)持只能在此栽樹植草。“吵得聲音之大，樓上都聽得到。”
規(guī)劃“打架”怎么辦？1月19日，四川省城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會已審議通過該縣“多規(guī)合一”規(guī)劃。這是2013年底啟動(dòng)“多規(guī)合一”試點(diǎn)以來，四川首批審議通過的兩個(gè)“多規(guī)合一”規(guī)劃之一。
中央城市工作會議亦明確提出，要統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”。“這實(shí)際上就是解決規(guī)劃‘打架’，形成‘一張藍(lán)圖’。”省住建廳相關(guān)負(fù)責(zé)人坦言。
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各類空間性規(guī)劃，背后都有各方的利益訴求。各部門有不同意見，都拿得出各自的理由。日前，四川省已審議通過首批兩個(gè)“多規(guī)合一”規(guī)劃，以期形成“一張藍(lán)圖”。為何要“多規(guī)合一”？規(guī)劃制定過程中有哪些曲折與經(jīng)驗(yàn)？記者為此走訪了該省首批“多規(guī)合一”試點(diǎn)縣之一的南江縣。
1 規(guī)劃“打架”
不同規(guī)劃圖重疊在一起可看到，省級風(fēng)景區(qū)里還有大片采礦區(qū)
1月27日晚11點(diǎn)，巴中市南江縣規(guī)劃局會議室，只有投影儀亮著燈，在幕布上打出一張規(guī)劃圖，這是反映南江縣空間利用的圖紙，能看到東北部有大片綠色，代表神門省級風(fēng)景名勝區(qū)。但扎眼的是，一長溜褐色圖塊亦鑲嵌其中，那是柳灣—沙壩鐵礦采礦區(qū)。
省級風(fēng)景名勝區(qū)里，為何有大片采礦區(qū)？二者難道不沖突？“會（沖突）啊，但幾個(gè)規(guī)劃就是這樣布局的嘛。”一位業(yè)內(nèi)人士透露，同一片地，在當(dāng)?shù)仫L(fēng)景區(qū)規(guī)劃中是生態(tài)保護(hù)和旅游用地，在當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源利用規(guī)劃中卻是采礦區(qū)。
上述對光霧山風(fēng)景名勝區(qū)開發(fā)問題的爭議，也是同樣的道理。該縣現(xiàn)有18種進(jìn)行空間布局的各類規(guī)劃，還有30多種規(guī)劃涉及空間利用。在趙文波看來，或多或少有沖突。單就南江縣城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃為例，將兩者重疊在一起，就能看到差異圖斑（即不同點(diǎn)）3123個(gè)，涉及面積達(dá)38.4平方公里。
南江縣“多規(guī)合一規(guī)劃”編制單位、省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總結(jié)，該縣在區(qū)域空間保護(hù)與利用方面有四大問題：生態(tài)空間未得到有效保護(hù)、生活空間與生產(chǎn)空間協(xié)調(diào)不足、生產(chǎn)空間分布零散、設(shè)施空間缺乏統(tǒng)籌。
對此，縣發(fā)改局負(fù)責(zé)人孟曉川有尷尬的體驗(yàn)：縣里東榆工業(yè)園曾設(shè)法引入某項(xiàng)目，從該縣城市總體規(guī)劃看，項(xiàng)目與之沒有沖突。就在項(xiàng)目即將落地時(shí)，國土部門卻突然說“不”——和縣里土地利用總體規(guī)劃不符。項(xiàng)目就這么“黃”了。“早曉得，一開始就不去談了嘛。”
南江縣樓房都建得很高，因?yàn)榫硟?nèi)平地少，建設(shè)用地少，不同規(guī)劃間對建設(shè)用地的爭論也就激烈。
2 “勸架”之難
“多規(guī)合一”難做，其根本源于各部門的利益之爭。意見不同聽誰的？誰來仲裁？
2013年12月，南江縣啟動(dòng)“多規(guī)合一”規(guī)劃編制工作。私下里，幾乎所有參與者的共識是——這是“讓人頭疼”的難事兒。
難在哪兒？該省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長高黃根認(rèn)為，不同規(guī)劃間存在“技術(shù)障礙”。編制主體各異，各類規(guī)劃的政策、標(biāo)準(zhǔn)等往往不同。僅以用于定位的坐標(biāo)系而論，小小的南江縣竟有十余種之多。“數(shù)值相同的一個(gè)坐標(biāo)，在Ａ規(guī)劃中是一條河；在Ｂ規(guī)劃中就可能是一片田。”
在一位業(yè)內(nèi)人士看來，這還只是表面。“多規(guī)合一難做，根本源于各部門的利益之爭。”各部門在編制自己的規(guī)劃時(shí)，空間布局往往會傾向有利于自己的方向。畢竟，這也是一種“權(quán)力”。他特別提到南江縣國土和林業(yè)部門的爭論，“林業(yè)恨不得把所有田都退耕還林，國土則希望更多留作基本農(nóng)田——一個(gè)為了生態(tài)問題，一個(gè)為了吃飯問題，誰有錯(cuò)？誰又會主動(dòng)讓步？”
各個(gè)部門意見不同時(shí)，難道沒有“仲裁者”？省住建廳相關(guān)負(fù)責(zé)人坦言，這方面我國缺乏頂層設(shè)計(jì)，缺乏統(tǒng)領(lǐng)區(qū)域空間保護(hù)利用工作的總體規(guī)劃。與此同時(shí)，各部門規(guī)劃又分別有不同的法律法規(guī)為依據(jù)，如土地利用總體規(guī)劃依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，城市總體規(guī)劃依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，況且各編制單位大多平級，“遇到矛盾當(dāng)然就各找依據(jù)，誰也不服氣”。
3 解決之道
從各部門相互爭論，轉(zhuǎn)向與相對中立的“底圖”比對
南江縣成立了“多規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組，縣委書記任組長，縣長任執(zhí)行組長。2014年起接連召開會議，各相關(guān)部門會商。幾乎每次都有縣里“四大班子”的一把手坐鎮(zhèn)。縣規(guī)劃局工作人員筆記顯示，2014年10月14日，縣長李善君主持會議，縣政協(xié)主席和國土、農(nóng)委、發(fā)改、住建等十余個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)參會；12月18日，縣長李善君再次主持會議，縣人大主任和有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人參會……
“很多爭執(zhí)不下的問題，主要領(lǐng)導(dǎo)重視，就好辦很多。”一位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為。
不過，“一把手”解決不了所有問題。縣環(huán)保局副局長郭正威感覺，討論“多規(guī)合一”的會議，和平時(shí)行政會明顯不同，更像各部門在集體決議。“每個(gè)部門背后，都有它所代表的一個(gè)領(lǐng)域和相應(yīng)規(guī)則，不是縣里能解決的。”一位知情人士表示。省住建廳相關(guān)負(fù)責(zé)人則認(rèn)為，單靠各個(gè)部門協(xié)調(diào)，或許最終能將多張規(guī)劃圖合成一張圖，但不能保證它是最科學(xué)的。
在省住建廳指導(dǎo)下，南江的辦法是先畫“底圖”——邀請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，先綜合評價(jià)空間資源，將全縣區(qū)域劃為生態(tài)高敏感區(qū)、敏感區(qū)、一般敏感區(qū)和低敏感區(qū)；再據(jù)此分別安排生態(tài)、生活、生產(chǎn)和區(qū)域設(shè)施空間，形成科學(xué)的、理想狀態(tài)下的空間格局規(guī)劃，即“底圖”。下一步，再將各部門空間規(guī)劃與“底圖”比對，不符合的原則上按“底圖”調(diào)整，的確無法調(diào)整的內(nèi)容，在符合底線要求的前提下可局部保留。
“從各部門相互爭論，轉(zhuǎn)而和相對中立的‘底圖’比對，這提高了協(xié)調(diào)效率，同時(shí)兼顧了科學(xué)性。”省住建廳相關(guān)負(fù)責(zé)人說，以神門風(fēng)景名勝區(qū)的采礦區(qū)為例，“底圖”中該地被確定為生態(tài)高敏感區(qū)，以此理由叫停礦區(qū)，相關(guān)部門并未提出異議。
“多規(guī)合一”后，不同部門間各自審批的現(xiàn)狀有望改變。
4 待解難題
如何突破執(zhí)行難點(diǎn)，形成可復(fù)制的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)
去年12月，南江縣“多規(guī)合一”規(guī)劃正式出爐并上報(bào)。今年1月19日，省城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會審議通過，并要求盡快轉(zhuǎn)入規(guī)劃實(shí)施階段。
當(dāng)?shù)匾晃粯I(yè)內(nèi)人士的第一反應(yīng)是，“有了規(guī)劃，要是沒人執(zhí)行怎么辦？”
這并非杞人憂天。“多規(guī)合一”規(guī)劃目前缺乏法律法規(guī)支撐，也沒有懲處違反者的相應(yīng)規(guī)定。南江縣國土局總規(guī)劃師尹強(qiáng)坦言，“多規(guī)合一”規(guī)劃的建設(shè)用地面積總量，較該縣土地利用總體規(guī)劃有所增加。而省國土廳規(guī)劃處處長謝明堅(jiān)持認(rèn)為，當(dāng)兩者沖突時(shí)，應(yīng)以有法律效力的后者為準(zhǔn)。
四川省住建廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“多規(guī)合一”并不取代其他空間規(guī)劃。它的落地實(shí)施，可通過逐步修改各現(xiàn)有空間規(guī)劃，消除其與“多規(guī)合一”規(guī)劃的差異來實(shí)現(xiàn)。然而謝明認(rèn)為，有些差異難以更改，“像建設(shè)用地指標(biāo)，就不可能改變。”
南江的辦法，在統(tǒng)一的相關(guān)數(shù)據(jù)庫和坐標(biāo)系基礎(chǔ)上，構(gòu)建信息共享管理平臺，將規(guī)劃、發(fā)改、國土、環(huán)保等部門業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)接入，所有相關(guān)規(guī)劃都在該平臺上進(jìn)行審批和監(jiān)督等工作。該平臺預(yù)計(jì)將在年內(nèi)建成投用。縣規(guī)劃局辟出了一間屋做“多規(guī)合一辦公室”，連門牌都是用紅色打印紙打出來的。“不快點(diǎn)成立不行，執(zhí)行過程中各個(gè)部門的矛盾，都要它來協(xié)調(diào)。”縣規(guī)劃局局長張嵐半開玩笑地感嘆。
該省住建廳相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，一旦四川形成可復(fù)制的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并被中央采納，相關(guān)法律法規(guī)也可能會有相應(yīng)調(diào)整。
觀點(diǎn)
要不明確事權(quán)界限 要不合并部門
江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副總規(guī)劃師 唐歷敏
“多規(guī)合一”真正實(shí)施起來是很難的，因?yàn)楦鱾€(gè)部門的事權(quán)相互打架，部門分割帶來利益問題，都想保護(hù)好自己的“一畝三分地”，甚至想插手到其他部門的領(lǐng)域。要解決這一問題，最好能把部門事權(quán)的界限界定清楚，比如國土部門就只管下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)，規(guī)劃部門只管空間位置的落實(shí)。
另一種辦法，是合并部門。上海將規(guī)劃和國土部門合并在一起，深圳則將規(guī)劃、國土與海洋部門合并在一起，這類機(jī)制改革有利于溝通和矛盾的解決。
他山之石
多規(guī)合一其他省市這樣做
廈門
成立以省委常委、市委書記為組長，市長、人大主任、政協(xié)主席為副組長的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，繪制“一張藍(lán)圖”，建立“一個(gè)協(xié)同平臺”，實(shí)現(xiàn)信息資源共享共用和各部門業(yè)務(wù)的協(xié)同辦理；推行“一張表”審批流程；形成“一套機(jī)保障機(jī)制”，建立業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)、監(jiān)控考核制度。
廣州
推行國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃“三規(guī)合一”。明確可調(diào)整的建設(shè)用地?cái)?shù)量及規(guī)模，確定建設(shè)用地規(guī)模及其他相關(guān)控制線。
編輯：金哲
