編者按
海南省地理位置特殊，其本身又是旅游開發的熱土，對礦產開發控制較嚴，一旦規劃跟不上市場變化，很容易出現“砂石荒”。去年年底，萬寧旅游公路建設陷“砂石荒”，無奈停工；海南省目前嚴禁砂石運出等新聞均表明，海南省的砂石目前正處于供不應求的狀態。
作為國民經濟建設的基礎性資源，砂石骨料行業遠沒有得到應有的重視，但其供應一旦明顯減少，整個建筑市場都會受到影響。前不久，海南省省委書記羅保銘就建筑用砂石料供應工作作出批示，要求確保十三五時期建筑砂石料資源保障供應工作，可見海南省政府已經認識到了問題的嚴重性。下文為海南省國土資源廳黨組成員、總工程師張信芳關于保障“十三五”石料等基礎礦產品供給的認識及發展建議，供行業同仁參考。
正文
落實“五大”發展理念，保障“十三五”石料等基礎礦產品供給
今年5月9日到18日，我參加了省委組織部、省委黨校組織的“十三五”規劃專題學習，課程的安排非常緊湊，內容詳實，受益匪淺。學習前，按照要求系統學習了習近平系列講話、新黨章以及《準則》和《規定》等有關文件，現結合分管的地質礦產工作，將學習體會報告如下。
一、當前地質礦產管理工作存在的突出問題
1、歷史設置礦業權過多，礦業活動直接影響海南生態環境質量。2009年底停止審批礦業權以前，全省共發放探礦權證513個；采礦權證464個，其中省級75個、市縣砂石土采礦權證389個，再加上個別地區仍存在不同程度的非法采礦情況，對我省生態環境造成不良影響，如文昌石英砂開采對地面形成的大坑，很難恢復原有地形地貌。在此背景下，我省啟動了礦業權清理整頓，截至2015年底，全省探礦權總量由513宗下降到110宗，減少了78.56%；采礦權總量從464宗減少到192宗，減少了58.62%。
2、采礦權出讓制度不完善，部分采礦權取得人無法順利開采。長期以來，競買人取得采礦權之后，還要處理土地、地面附作物、環評、安評等事項，特別是土地所有權或者使用權人，很難協調利益關系，導致采礦權不能順利實施甚至閑置，從而使部分真正具有開發實力的企業不敢貿然參加采礦權招投標，一定程度上影響了采礦權出讓的“公開、公平、公正”，部分急需的基礎礦產品，如基礎設施建設急用的石料，及時出讓礦業權，也很難形成有效供給，全省石料供給持續緊張，很難保障基礎設施建設和民生需要。
3、礦山復綠復墾制度不合理，廢棄礦山地質環境治理任務繁重。歷史遺留礦山廢棄地缺乏穩定資金渠道，很難進行工程治理；現有礦山地質環境治理保證金制度的繳費標準過低，采礦許可證到期后，保證金遠不能滿足遺留下來的礦山地質環境治理需要，又缺乏追究礦山企業責任的有效手段；一些新開礦山企業“重開發，輕保護”，未嚴格按照礦山地質環境治理方案進行邊開采邊治理，導致礦山治理舊賬未清、新賬又生。目前全省約有近20萬畝礦業用廢棄地急需復墾，按照一般耕地、一般農用地標準復墾，約需資金近60億元，與礦業活動產生的效益相比，嚴重得不償失。
4、基礎勘查投入不足，砂石土等基礎性資源保障能力低。由于前期調研不夠深入，相關規劃缺乏有效銜接，加以基礎勘查投入不足，全省砂石土礦權設置方案不盡合理，總量嚴重不足；多數砂石土礦山仍存在開采方式粗放、破壞生態環境和安全生產條件差等問題，目前擁有礦業權的企業，能夠形成有效供給的，不到礦業權總量的一半，個別市縣根本沒有合法的砂石土礦業企業，供給來源不明或基本靠盜采礦產資源滿足市場需求；由于砂石土礦埋藏淺、需求大、開采技術和設備要求低，許多實現存在越界、無證開采問題。
二、“十三五”地質礦產工作的形勢與任務
（一）全面建成小康社會對資源保障提出了新任務。“十三五”期間是全面建成小康社會的決勝階段，國家實施“一帶一路”戰略、海洋強國戰略、加快三沙建設等為我省提供難得的重大歷史機遇，經濟仍將保持中高速增長，重大基礎設施和三沙建設等對砂石土基礎保障性礦產資源需求加大。 2015年12月12日 ，羅保銘書記對《每日輿情》（第199期）“萬寧旅游公路建設陷‘碎石荒’無奈停工”批示：“要研究當下和長遠措施”。隨著海澄文一體化省會經濟圈、大三亞旅游經濟圈以及六類產業園區、新型城鎮化和“美麗鄉村”建設的推進，迫切需要加強砂石土等基礎保障性礦產資源管理，保障“十三五”規劃對礦產資源的需求。
（二）大力推進生態文明建設對轉變礦業發展方式提出了新要求。黨的十八大將生態文明建設納入“五位一體”總體布局，習近平總書記多次強調，既要綠水青山，也要金山銀山，寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。海南仍屬欠發達省份，經濟基礎薄弱，良好的生態環境是最大本錢，礦產資源勘探開發決不能以犧牲生態環境為代價。毛超峰常務副省長 2015年12月1日 對東方市政府《關于設置磚瓦用頁巖類礦產資源礦點的請示》批示：“東方市要嚴守生態、安全底線”，2015年12月30日 對定安縣政府《關于加強定安縣建筑用石料供給保障的請示》批示：“1、全省采礦權的配置應一盤棋考慮。2、務嚴守生態紅線”。
（三）全面深化改革、全面推進依法治國對礦產資源管理和改革提出了新期待。十八屆三中全會提出，推進國家治理體系和治理能力現代化，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用；十八屆四中全會提出，建設中國特色社會主義法制體系。為此，必須深化礦產資源管理改革，加快管理職能、管理方式轉變，切實加強規劃制定、市場監管和公共服務。十八屆五中全會提出“開放、協調、綠色、創新、共享”五大發展理念，為礦業領域深化改革，努力貫徹以人民為中心的發展思想提出了新要求。
（四）國土資源工作新定位對地質礦產工作提出了新目標。黨的十八大以來，中央和省委省政府領導多次系統深刻論述國土資源事項。國土資源部結合工作實際，提出了“盡職盡責保護國土資源，節約集約利用國土資源，盡心盡力維護群眾權益”的國土資源工作新的職責定位。按照這一新的職責定位，地質礦產管理工作要更加突出資源保護、資源節約、服務民生等內容，需要逐步探索建立完善資源節約集約的調節機制、生態恢復治理的補償機制、資源開發利益共享的分配機制、矛盾糾紛協調化解的工作機制。
三、新時期地質礦產工作應堅持的原則
（一）堅持開放發展，有效利用島內島外、國內國外兩種資源。除砂石土等基礎礦產資源外，“十三五”期間，保障海南快速發展的絕大部分礦產資源都需要立足于島內和島外、國內和國外進行均衡布局，鼓勵礦業企業在東盟和“一帶一路”沿線國家開展礦產資源地質勘查，獲得實際利益并將海南經濟發展急需的原油、天然氣以及各種其他礦產資源輸送到國內、島內，促進海南綠色崛起和科學發展。
（二）堅持協調發展，合理安排基礎礦產資源的空間布局。開展區域基礎地質調查，按照目標市場需求的時序進度和國家和省重點項目的空間布局，加大對保障性礦產資源需求和供給兩側調查研究力度，重點安排基礎性礦產資源勘查開發活動和經費投入，合理安排保障性礦產資源開發總量、時序和布點，保障開發建設對基礎性礦產資源需求。
（三）堅持創新發展，切實提高基礎礦產資源的保障能力。注重發揮市場機制作用，嚴格準入門檻，嚴格標準規范，形成倒逼機制，推動綜合利用水平整體提升，堅決推進礦業權清理整頓，嚴厲打擊違法采礦行為。由點到面推進綠色礦山建設，轉變礦業整體形象。創新礦業權供給模式，加快出臺礦業用基準地價政策、基準礦價政策，抓緊完善“凈礦”出讓的制度體系，切實提高礦業權人的資源保障能力。
（四）堅持綠色發展，促進資源開發與環境保護協調發展。嚴格落實綠色發展理念，以生態為底線，按照全省“多規合一”生態紅線管控要求，對不符合環保要求、破壞生態環境的地質礦產開發項目，一律不納入礦產資源規劃，嚴禁開發。建立健全礦山地質環境保護與恢復治理長效機制，努力營造天藍、地綠、水凈的礦區環境。
（五）堅持共享發展，以人為本、切實服務和改善民生。統籌資源開發、區域發展與民生改善之間的關系，逐步完善資源開發利益分配機制，讓礦區群眾從資源開發中受益。不斷提高地質災害防治能力，最大限度減少地質災害人員和財物損失。加大礦業用廢棄地的復墾力度，研究廢棄礦業用地復墾激勵政策，使人民群眾能夠從礦業用廢棄地的復墾中有獲得感。完善礦業權“招拍掛”制度，建立礦業權出讓收益分成制度，合理確定省、市縣和村鎮集體與農民個人的利益關系，使礦業活動及礦業生態恢復惠及土地所有權人和受影響地區的人民群眾，切實服務和改善民生。
四、海南省地質礦產管理工作改革創新的著力點
（一）創新礦區廢棄土地復墾治理機制
加強礦山地質環境保護與治理制度創新。一是修訂《海南省地質環境管理辦法》，建立健全礦山地質環境監測制度，全面實行礦山開發利用方案、礦山地質環境治理恢復方案及土地復墾方案同步編制、同步審查、同步實施的三同時制度。二是修訂《海南省礦山地質環境保護與治理保證金管理辦法》，完善保證金管理制度，大幅提高保證金標準，建立治理達標獎勵制度，充分發揮保證金對礦山地質環境保護與治理的杠桿作用。
建立多元礦山環境恢復治理資金的投入機制，加快歷史遺留問題的解決。按照“誰治理、誰受益”的原則，充分發揮財政資金和政策的引導帶動作用，鼓勵和吸引社會資金投入，按照“政府主導、政策扶持、社會參與、開發式治理、市場化運作”的模式推進礦山地質環境治理恢復工作。探索和推廣開發式治理的扶持政策，包括：在符合規劃、礦山治理恢復要求的條件下，依法開發存量資源，為治理提供資金保障；推進歷史遺留廢棄地復墾利用和采礦用地方式改革，按PPP模式通過土地整治、項目建設等與土地再利用有關的方式推進治理等。
加強礦山地質環境全方位、全過程監管。一是嚴厲打擊無證非法開采礦產資源行為，除依法處罰外，堅決要求其對造成破壞的地區進行治理和恢復。二是全面推進礦山地質環境動態監測制度，建立省廳、市縣地礦主管部門、礦山監測委托單位及礦山企業四級礦山地質環境動態監測網絡，督促按治理方案“邊開采、邊治理”的礦山，及時督促整改。三是探索對采礦權到期后不履行礦山地質環境治理義務的采礦權人責任追究制度，確保采礦權人及時履行治理義務。
（二）研究建立凈礦出讓制度
多部門聯合劃定礦區范圍。在技術單位編制擬設采礦權礦區初步方案后，由市縣國土部門牽頭，組織環保、公安、安監、林業等部門和所在鄉鎮進行實地踏勘，共同確定礦區范圍，確保擬設礦區范圍內的采礦行為不存在政策障礙。
試行對礦區土地及附作物進行補償。在采礦權出讓前，所在市縣負責土地及其附著物、青苗的政策處理工作。擬出讓采礦權礦區范圍或影響范圍內的土地可以采取征收或者租用方式，與權益人簽訂補償或租用協議，標準按照省政府印發的征地統一年產值標準和青苗附著物補償標準執行。
合理分配凈礦出讓收入。為保障推進凈礦出讓，調動鄉鎮、村工作積極性，露天開采的建筑石料、石灰石、磚瓦用頁巖等凈礦出讓收入，對鄉鎮、村給予一定的資金扶持，按相關工程項目的建設需要撥付。
五、“十三五”地質礦產工作重點任務
（一）提高基礎性礦產資源保障能力
加強基礎調查，摸清砂石土資源分布情況。摸清砂石土礦開發利用主要礦種、礦山數量、空間分布、產能產量、生態及政策限制因素等情況，調查研究區域市場需求情況，建立數據庫，為制定布局優化方案夯實基礎。
抓住“多規合一”以及第三輪礦產資源規劃編制的機遇，按照全省一盤棋的要求，綜合考慮產業布局、城鎮化發展和基礎設施建設等因素，以及環境、林業、土地利用等要求，依托日益完善的高等級公路鐵路運輸網絡的覆蓋及輻射能力，統籌規劃砂石土采礦設置方案及總量控制管理，進一步優化建筑用石料、頁巖等保障性礦產資源的開發布局，分時序合理安排采礦權出讓計劃，促進開發與保護相協調，全力確保重點項目、民生工程建設對保障性礦產需求。
開展固體礦山尾礦及廢石資源綜合利用挖潛。開展石碌鐵礦廢石、抱倫金礦尾礦等存量資源挖潛及綜合利用價值調查評價，研究制定鼓勵政策，力爭替代部分建筑用石料、制磚資源，推進礦產資源以存量換增量，大力支持我省重點項目、填海造地工程等建設。
（二）深入開展礦業權清理整頓
繼續全面貫徹落實省委省政府關于加強礦產資源管理工作決策、2015年初劉賜貴省長對我廳《關于整頓治理礦產資源勘查開發管理突出問題的專項報告》作出的“要下決心進行全面整治，要依法、公開處理違法和不規范行為”等重要批示精神，深化礦業權清理整頓，嚴格管控新設礦業權。到2017年底，全面停止商業投資礦產勘查活動，省級發證固體礦產采礦權數量只減不增：一是堅持停止新設探礦權，堅持停止不符合規定采礦權審批；從嚴限制探礦權延續、采礦權延續審批。二是堅持從嚴監管現有礦業權，嚴查違法違規礦業權。三是組織市縣通過年檢、日常監測、動態巡查等手段，嚴格管理市縣發證的石料、頁巖及尚未到期河砂采礦權。通過整合、到期不予延續、從嚴查處違法采礦等手段，壓減采礦權數量、范圍及礦業活動。
（三）抓好地質災害應急避險工作
推進地質災害調查工作，盡快完成全省地質災害詳查工作，推進重要隱患點的勘查工作。隱患排查關鍵是要全面、經常。所謂全面就是要不留死角，既要人員活動頻繁的山地斜坡地帶、交通干線兩側、礦山采空區以及已查明的隱患點等地質災害易發區，還要排查地形等容易形成地質災害的危險地段，檢查是否出現了新的隱患；所謂經常，就是要增加排查頻率，及時掌握隱患點情況，及時發現險情，做到雨前排查、雨中巡查和雨后復查。根據排查結果對癥下藥，對隱患點分別采取工程治理、搬遷避讓、監測預警的辦法。
對監測預警的隱患點，建立群測群防制度和應急預警監測應急指揮系統平臺。在專業技術人員的指導下，確定每一處隱患點監測的位置、方法和頻率。及時發現斜坡地面開裂、地面鼓脹、水量增減變化等前兆信息。
開展經常性的地質災害防治知識宣傳教育培訓活動和應急演練，讓各級領導干部和人民群眾都了解災害前兆、監測方法、報警方式、躲避路線，為群測群防體系的有效運行、成功應急避險奠定廣泛的群眾基礎，提高干部群眾面對地質災害的快速應對能力。
（四）完善礦產資源勘查開采機制
完善經濟約束等手段嚴格礦產資源開發監管，完善礦業權退出機制，建立礦業權期滿有序退出、勘查投入不足退出、核減勘查區塊、集約用礦倒逼退出等退出機制。
加強礦產資源開發的監督管理，確保開采回采率、選礦回收率、綜合利用率達標，提高礦產資源集約節約與綜合利用水平。加強礦產資源儲量管理，嚴把“入口關”和“三率關”。以金屬礦山為重點，研究、推廣低品位、共伴生、礦山固體廢棄物和尾礦資源的綜合利用，進一步探索金屬礦尾礦“零排放”機制。
規范礦業權取得方式，加強對礦產資源開發、保護相關資金的征管。建立國土、公安、安監等多部門參與的聯合執法機制，結合年度土地礦產衛片執法檢查和礦業權年檢，對無證勘查和無證采礦、越界勘查和越界采礦、邊探邊采或者試采等違反礦產資源開發利用方案采礦的違法違規行為予以嚴厲打擊，進一步規范礦產資源開發管理秩序。
（五）推動礦業企業綠色融合發展
加快推進白沙隕石坑、昌化江至王下河谷、瓊中乘坡河石臼等地質遺跡調查評價，推動地質公園和礦業公園建設，加大礦業遺址保護與開發力度，探索礦業文化旅游、黃金文化風情旅游。逐步推進歷史礦坑生態恢復與利用，建立無尾礦庫金礦，實現尾礦全利用。
編輯：趙虹旭
